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      數字市場反壟斷需要監管工具創新

      發布日期:2021-01-12 信息來源:經濟參考報

          不久前,中國人民大學法學院未來法治研究院以“我們需要數字市場的新競爭工具嗎——歐盟委員會的新競爭工具構想”為主題的講座。講座邀請德國曼海姆大學法學院前院長托馬斯·費策(Thomas Fetzer)教授與中國學者進行線上學術交流。

        數字經濟的誕生與崛起,可能會改變世界經濟體系,重塑傳統產業發展方向,重構全球產業發展格局,也會給反壟斷法的規制帶來挑戰。反壟斷立法與實踐如何回應這些挑戰,哪些需要改變,哪些其實不會發生變化,需要反壟斷理論研究的學術支撐,也需要中外學者進行更深入的探究和更廣泛的學術交流。

        此次講座在通過對歐盟委員會在數字經濟背景下擬定的新反壟斷監管工具的最新動態以及歐盟立法的最新趨勢的介紹,探討了數字經濟背景下互聯網平臺反壟斷規制與監管的可能思路。

        現有反壟斷工具無法有效監管數字經濟

        主講人費策教授主要圍繞七個議題進行了細致入微的講解:(1)平臺的經濟重要性;(2)歐盟針對平臺市場的執法案例;(3)德國以及歐洲針對數字經濟背景下的現有立法實踐;(4)新反壟斷監管工具出臺的緣由;(5)歐盟委員會擬定的新反壟斷監管工具開放的公眾咨詢平臺;(6)新的反壟斷監管工具未來的呈現方式:數字市場法案;(7)新反壟斷監管工具需要先行評估的幾個重要問題。

        費策教授通過介紹電子商務、搜索引擎領域的科技巨頭市場份額數據以及歐盟針對互聯網平臺如微軟、谷歌、亞馬遜以及蘋果的最新執法動態,表明了互聯網平臺在歐盟市場中的重要經濟地位。

        費策教授認為,平臺對競爭、消費者隱私以及社會發展將產生深遠影響,全球范圍內針對高科技公司的嚴監管趨勢是新監管立法出現的重要背景。而數字市場中存在的結構性競爭問題,如高市場集中度、市場傾覆、市場杠桿、市場封鎖等導致市場無法正常運作,而現有的反壟斷執法工具,如歐盟競爭法無法進行及時、有效的監管,反壟斷監管工具亟須創新。單獨的行業規制與競爭法實施的合力才可能是適合于數字市場的有效手段。

        費策教授也介紹了德國正在進行中的《反限制競爭法》修訂草案中關于跨市場競爭的互聯網平臺對市場競爭可能產生的重要影響,并對不得自我優待義務、互操作性義務等法律規定進行討論。

        費策教授還介紹了歐盟關于新反壟斷監管工具提案中所針對的兩類具體的結構性問題以及未來可能的四種立法選項。歐盟委員會認為結構性競爭風險,尤其是平臺具有守門人功能或者強大的市場地位時需要早期的結構性救濟,此外也同樣適用對非支配地位企業通過反競爭手段獲得支配地位的情形。結構性競爭不足主要是系統性市場失靈,由于某些結構性特征,如高市場集中度、高市場準入壁壘、消費者鎖定、缺乏數據訪問權限以及數據累積等,此外還包括寡頭壟斷的市場結構,將產生通過算法技術促成的默示合謀。在可能的立法選項上,將允許歐盟委員會針對所有行業中具有市場支配地位的公司施加結構性救濟或是行為救濟,而無須認定存在違反競爭法的行為。但是上述措施都將僅僅適用于某些數字市場或是數字驅動型市場。

        此外,費策教授還介紹了歐盟可能的數字市場法案將通過具有守門人功能的平臺實施事前監管以及效仿英國CMA的市場調查制度來確定結構性問題。

        費策教授最后針對歐盟的新反壟斷監管工具提出一些需要探討的問題:數字市場的范疇是什么?新的監管工具如何一方面保證速度的同時確保審查與正當程序?如何在動態效率和靜態效率之間建立平衡?

        網絡效應是平臺治理的關鍵著眼點

        北京大學法學院鄧峰教授認為,歐盟委員會的立法程序還在繼續,目前還在公眾咨詢階段,后續的草案、建議稿都還沒有發布,歐盟更具體的結果還有待觀察。

        數字市場的競爭立法關乎全球所有反壟斷轄區,中國也有相關的立法計劃,并很可能跟隨歐盟的腳步對數字市場進行特別的立法關注。不過,中國的數字市場競爭工具很可能和歐盟的數字市場競爭工具完全不同。當然,兩者都是為了解決自身市場的一些問題,因此,理念方面或許是相同的。

        除了法學研究者關注數字市場的競爭問題,經濟學家也非常關注,大多數經濟學家認為,網絡效應是平臺經濟最大的特點,也是平臺治理的關鍵著眼點。對于數字市場而言,網絡效應使平臺越來越大,市場力量越來越強,使得市場效率低下、競爭狀況惡化,但是,目前的反壟斷法缺少結構性救濟措施。美國經濟學界普遍認同的杠桿理論對反壟斷政策和財政政策都很重要。

        鄧峰教授很同意費策教授的觀點,我們應當回到這些經濟學理論,并用這些理論處理數字市場的相關問題。另外,鄧峰教授針對平臺“贏家通吃”等現象談了自己的看法,并特別提到中國反壟斷執法機構已經出臺了一些指南,這些指南已經關注了數字市場的反壟斷新問題。

        數字市場的邊界是一個重要問題

        騰訊研究院競爭政策研究中心張昕主任認為,數字市場中非常棘手的是平臺帶來的挑戰,如何對平臺帶來的市場壟斷進行規制是所有反壟斷轄區需要回答的?,F有的反壟斷工具不足以應對平臺帶來的反壟斷挑戰,需要新的競爭工具予以應對。其中,我們需要思考互聯網領域的邊界是什么,或者說數字市場的邊界是什么,如何界定數字市場的邊界是非常需要回答的問題。在互聯網的世界中,不同的平臺差異非常大,它們有不同的用戶、不同的平臺屬性、不同的規模和不同的商業模式,每一個平臺都不同,因此,更需要我們明確市場的邊界。平臺的新特點正是我們新競爭工具的立足點。

        我們需要反思,新的數字市場的競爭工具是否是當下最好的選擇,有沒有其他選擇。對平臺的排他性交易,什么時候應當介入,什么時候應當懲罰,該如何確定懲罰的數額,如何實施救濟,這些問題目前是沒有一個滿意的答案的。

        數據、算法等問題成為全新的挑戰

        中國人民大學法學院張吉豫副教授認為,歐盟對競爭法一向非常關注,執法積極主動,因此在很多新問題上表現出超前的態勢和積極應對的勇氣。

        在數字市場問題上,數據、算法等問題困擾著中國和世界各國的許多法學和經濟學學者,對整個社會帶來了全新的挑戰。在這些問題上也會有很多不同的觀點,而且由于數字市場一直在發生變化,因此,學界的研究和觀點也在變化。反壟斷法的條款在很多問題上是有相當的彈性的,這給執法和司法以巨大的空間,在遇到新問題的時候可以靈活應對,但彈性過大又會導致確定性缺失。歐盟可能會在很多問題上給我們新的定義,這些定義或許可以讓數字市場的反壟斷實踐更具確定性。

        另外,我們也應思考一些問題,如數字市場中的市場支配地位對消費者的影響,大數據“殺熟”引發的價格歧視對消費者的影響,知識產權與反壟斷問題上的FRAND規則的適用等。

        數字市場的反壟斷仍需反思、探索

        中國人民大學法學院丁曉東副教授認為,數字市場有很多的新現象、新問題和新規則,不同的轄區也都在嘗試建立一些競爭法新框架、新體系,美國也有學者開始反思這個體系。美國法學界有個別學者例如Lina Khan提出的結構主義的觀點,和歐盟的立法有較高的相似性。

        中國、歐盟和美國的反壟斷理念不太相同,美國對壟斷問題有著本身違法原則和合理原則的不同選擇,重視反壟斷司法實踐。中國的反壟斷實踐與歐盟很像,更重視反壟斷行政執法,但兩者的區別是,中國的反壟斷執法比歐盟更加寬松。我們應當關注:對數字市場的競爭工具,歐盟和德國以及其他歐盟成員國是否已經做好充分的準備,特別是是否已經在教義論證與學術論證上準備好迎接這一挑戰。

        新的監管工具能否改變高科技領域游戲規則

        中國人民大學法學院博士研究生王佳佳認為,歐盟此次反壟斷監管工具的實施似乎基于這樣一個前提假設:互聯網平臺似乎將在未來很長的一段時間內維持市場優勢甚至是支配地位。

        關于高科技公司的“壟斷宿命論”的爭論似乎從未停歇,但是從歷史的經驗看,早些年的柯達案、諾基亞案、微軟案等等,似乎都顯示了這樣一個現實:所有那些所謂的“結構性問題”都不足以讓看似龐大的高科技公司維持優勢,這些高科技公司無一例外地見證了熊彼特所稱的“破壞性創新”的新產品、新公司的出現給他們市場份額和市場力量的沖擊。即使是歐盟提供的全新的反壟斷監管工具、一攬子針對數字市場的立法、事前監管,真的能改變游戲規則嗎?

        數字市場的基本問題仍待研究探索

        中國人民大學法學院博士研究生黃彥欽認為,數字經濟給反壟斷帶來許多新的問題。我們需要數字市場的新競爭工具嗎?這不僅僅是歐盟需要回答的,也是世界各反壟斷轄區需要回答的。

        數字市場是一個區別于工業化經濟中傳統市場的新市場,數字市場中的數據、平臺、算法、競爭行為樣態是什么?行為對競爭、創新、消費者福利、隱私和安全的影響是好是壞?市場結構對競爭、創新、消費者福利的影響是好是壞?這些基本問題還缺乏更深入的研究,與其建立具有一般效力的新競爭工具,不如在數字市場反壟斷具體案件中進行探索。

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